管理铁路产业投资基金之困
铁路产业投资基金之困
目前铁路融资所采用的方式已经捉襟见肘，要满足 十二五 期间巨大的资金需求量，必然要求融资方式实现根本性的突破。国外投融资实践表明，发展产业投资基金，是一种理想而又卓有成效的筹资方式。铁路产业投资基金作为一项金融工具创新，符合铁路建设和发展的客观需要。
铁路产业投资基金面临三大瓶颈
铁路产业投资基金已于2011年得到了国家发改委的正式批复同意，这对铁路扩大融资渠道、积极吸引民间资本进入无疑是个利好消息。但现在面临的问题是如何使这一基金尽快成型，投入正式运作，并能在未来几年内真正吸引民间资本的大规模进入。尽管选择合适的基金管理人、托管人等项事宜急需确定，但目前所面临的最关键问题还是如何吸引民间资本，做强做大基金，弥补铁路发展资金的短缺，真正使基金在铁路发展中发挥应有的巨大作用。从铁路方面来看，铁道部一直致力于扩大融资的努力，并出台了一系列新的举措，政策层面已经为铁路产业投资基金的运作创造了必要的平台，但由于铁路体制和机制方面的原因，围绕产业投资基金发展所面临的深层次的问题尚未得到有效解决，这必然会影响到铁路产业投资基金的发展势头。目前存在的主要问题来自三个方面：一是基金的收益难以保障;二是铁路清算制度;三是铁路管理体制。其中，基金的收益问题是最根本性问题。
作为基金的投资者，最关心的莫过于是投资所得到的回报。铁路目前的现状可能会影响到投资者对收益的预期，从而会影响他们的投资决策。首先是铁路建设项目本身特点决定了赢利需要较长时间。铁路建设项目投资回收期长，尤其是前期回收率低。除非像朔黄铁路和大秦线，不过它们也只能视为铁路投资项目的特例。事实上，铁路绝大多数项目需要较长时间才能收回成本。第二是整个铁路系统的赢利能力。如果铁路整个系统赢利能力比较强，依托现有的 大一统 的体制，完全可以做到以整体赢利来弥补局部性的亏损。第三，铁路产业投资基金进一步融资的局限性，会对收益造成比较大的影响。
开阔铁路产业投资基金思路
既然发展铁路产业投资基金是大势所趋，我们仍然可以在借鉴国外经验的基础上，通过改革和制度变迁，培育铁路产业投资基金发展的环境。主要思路如下：
1.铁路产业投资基金的资金来源。我国在设立铁路产业投资基金时，可参考国外做法，考虑由政府财政(中央政府和地方政府)资金、铁道部资金、与城建相关的法人出资、居民个人投资以及其他基金投资等部分组成，具体比例可以灵活掌握。比如，在基金成长期，政府财政(中央政府和地方政府)出资占比应较高，作为引导基金，吸引其他资本的进入。在基金成熟期，即基金项目具有稳定收入之后，可逐步减少财政投入比例，以较少资金拉动较多的社会资本，最后形成以政府财政资金为主导、社会资本为主体的产业投资基金组成结构。
由于铁路建设投资规模大，产业投资基金规模应考虑在百亿或千亿元以上。只要基金具备吸引力，从资金来源看，是非常可能的。一是我国财政收入最近几年连年实现高增长，2011年首破10万亿元。如果能拿出1%作为引导基金，就可得到1000亿元。2011年全国保险业实现原保费收入1.43万亿元，根据新的条例，保险资金可以投资基金项目，这样绕过国家特批的限制，直接进入铁路建设领域。以保险资金现有的实力，投资上千亿也是完全可能的。再从居民存款额来看，近年来急剧增长，2011年达到了35万亿元左右。如果能有1%左右的比例进入基金业，就能达到4000亿元左右。再加上铁道部的资金以及其他渠道的资金，可以形成至少6000多亿元的基金规模，大约占到 十二五 期间铁路投资总量的1/4。据清科研究中心测算，私募股权投资最多可达到2万多亿元，中国私募股权市场发展可谓潜力巨大。铁路建设是目前中国最热门的领域之一，如果这种估算值能有1/10投资铁路建设项目，又可以增加2000多亿元。
2.铁路产业投资基金的运作模式。按照通行的投资原则，产业投资基金交由投资专家组成的专门机构，按照资产组合原理进行投资。由于铁路建设所需投资量巨大，这也决定了铁路产业投资基金是以铁路为投资对象，不宜投资铁路以外的领域。但可在铁路领域就不同类型的线路进行组合投资，以化解投资风险，获得相对稳定的收益。因此，在投资项目的选择上主要应多考虑商业型的路段，比如，煤运通道、城际铁路、集装箱站场建设等领域。因为这些路线投资回收期比较短，收益比较稳定对市住建委主任隋振江的工作。以朔黄铁路和大秦线为例。前者由铁道部投入23亿元资本金，最终形成了总资产150亿元的由神华集团控股的朔黄铁路公司，两年就为股东分红14.5亿元。大秦线投产后一直盈利，并已上市。今后类似这类线路都应进入铁路产业投资基金运作。而那些为非经济因素而建设的铁路，虽然不太适合运用此类基金，但是如果从充分发挥产业投资基金的作用，弥补铁路建设所需资金的角度来考虑，不仅有必要投资，甚至需要适当考虑把大部分资金投入到这些线路。至于投资后形成的收益问题，可考虑通过特殊的制度安排来加以补偿。
3.基金的收益及分配。铁路产业投资基金以追求长期收益为目标，属成长型及收益型投资基金。其收益受三方面因素的影响。按照产业投资基金的操作规则，铁路产业投资基金获得的收益也应由投资者按出资比例分享。在对铁路建设项目进行投资时，由于资金流动性差被视为长期投资，所以投资者会要求高于公开市场的回报。在相同的期限内，铁路产业投资基金的回报应该处于银行存款与贷款之间，如果低于银行存款，投资者会选择存款。如果高于银行贷款，铁道部会选择银行贷款。因此，只有在银行存款与贷款之间，基金的收益才是稳定的。
4.基金股权的监管模式。社会资金进入铁路产业基金后，还要考虑对项目的控制权“贷款保姆”破解融资难题。相对于证券投资基金所投资的上市证券，铁路产业投资基金所投资的项目周期长、风险大、资产透明度差，因此，投资者参与重大决策和强化对基金管理人的监督十分必要。因此，在基金管理具体运作上，必须实行公司制管理，建立现代法人治理结构，保障广大公众投资者的利益。基金持有人大会是其最高的权力机构。为维护广大中小投资者的利益，基金公司的董事会中，应有熟悉基金运作规则的投资理财专家担任独立董事(或监事)。基金经营期限的限定一般应与项目经营年限一致，而对一些长期运营项目也可不设定期限，基金经营期满，应对基金进行清算，若基金持有人愿意，可转入新的铁路建设项目，作为新基金的持有人。由于基金由众多投资人组成，为避免大股东挪用、占用资金，其资金的日常划拨、使用应交由基金以外的机构托管，以保证资金能按广大基金持有人的意愿进行运作。基金托管人可选择一家经营管理较好的信托投资公司担任，按基金持有人大会通过的资金使用办法进行监控和资金划拨。
鉴于铁路的特性，要兑现铁路产业投资基金的收益，必须将基金公司收益与铁路系统的整体收益严格分开，并建立自己的一套清算制度。至于同铁路的业务关系，可通过业务委托以契约形式加以确定。这样可以保证投资项目收益流入基金公司手中，避免合资铁路中 空壳资产公司 现象。
铁路产业投资基金的补偿政策
铁路产业投资基金投资铁路建设项目后，要保证投资者合理的收益，政府部门需要对这些线路运营进行制度性补偿。主要内容包括：
1.实行财政税收等政策支持，保证实现较高的回报。纵观世界铁路发展的历史，铁路在大发展时期都得到了政府在征地、投资、税收、补贴等项政策的鼎力扶持。从我国的实际情况来看，由于土地资源紧张，政府部门除了在铁路直接用地上给予保证外，基本上已无法进行土地赠与。但可在财税政策上对基金项目实行一定的补贴，并进行税收减免和优惠等等。另外，从铁路部门释放的一些信息看，基金项目可获得的支持能力也在不断增强。近一年多来，铁道系统在新一届部党组的领导下，积极推进铁路管理体制改革和创新，出台了相关鼓励发展多种经营、转变经济增长方式的新政策，取得了明显的效益。铁道部可考虑从整个系统盈利性角度对基金项目进行一定补贴，以增强基金项目的盈利能力。
2.制定铁路产业投资基金进入铁路沿线和车站周边房地产开发政策。铁路沿线地区由于铁路的发展而使得土地快速增值，同样获得更大增值的是车站周边地区。可以考虑铁路产业投资基金的进入或者以此吸引民间资本进入铁路产业投资基金。一个思路是规定铁路产业投资基金的持有者可优先获得铁路沿线和车站周边地区房地产开发权，这样做一方面会激励私人资本的进入基金，另一方面会平衡铁道部与地方政府的利益关系。这就需要铁路部门、政府建设主管部门以及财税部门协商配合，共同制定相关的政策措施。
3.制定商业性路段优先考虑基金项目进入的投资政策。在商业性的投资建设以及运营管理上，铁道部应着眼于长远，改变传统的投资做法，并制定投资细则，积极而自觉地实行 国退民进 ，让位于产业投资基金，以吸引社会资本源源不断的涌入。铁道部如能完全退出有竞争性、盈利前景比较好且能商业化的路段，从近期看收益会受到一定的影响，但同时也带动了产业投资基金大规模进入铁路领域，对实现铁路多元化融资、解决铁路建设所需资金具有重大的现实意义。
4.对铁路公益性运输实现相应的补贴政策。针对铁路社会公益性运输，应从国家层面出台具体相应的补贴政策，以保证铁路的盈利运营，尊重铁路应有的市场地位。此外，各级政府还应对铁路提供测量费用、减免铁路物资进口税、贷款和债券担保等;各省市除提供上述优惠外，还采取免税、公众捐款等措施，吸引铁路从当地通过。通过这些方式，返还铁路的正外部效应，使铁路为地方政府带来的增值效应回流到铁路上，增强铁路整体的盈利能力。
5.基金建设项目投入运营后放松运价管制。在铁路改革没有正式启动之前，在原有运价管理基础上，对铁路产业投资基金项目先行放松运价管制，实行市场定价，同时作为铁路运价改革的 实验田 ，待取得经验后逐步在全路试行铁路运价改革。
(作者为中国铁道科学研究院副研究员)
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